论政府在劳动法律关系中的身份和作用

在市场经济条件下的劳动法律关系当中，政府具有何种身份和地位，这既是劳动法学中的一个重要的理论问题，更直接涉及到政府在劳动关系法律调整中的定位。我国正处在向市场经济的过渡中，了解和探讨这一问题，不仅具有学术意义，而更有实践意义。但目前我国劳动法学界关于这一问题的系统研究尚不多见，本文拟对于这个问题提出一些看法，以供劳动法学界讨论。

一、政府：劳动法律关系的特殊主体

关于政府在劳动法律关系中的地位，我国劳动法学界看法并不一致。这涉及到劳动法律关系应该包含哪些主体？政府是否为其中构成？他们的身份如何等一系列问题。

所谓劳动法律关系，是指法律所规范的与劳动关系直接相关的各方主体的权利义务关系的规范。对于政府在劳动法律的构成及其政府在其中的身份地位，我国学界主要有两种意见：一种意见认为，劳动法律关系主体是由劳动者和法人（或用人单位）双方构成，不包括政府；再一种意见认为劳动法律关系是由多种主体构成，其中包括劳动主体即劳动者、用人主体即用人单位、劳动行政主体即实现劳动行政职能的国家机关、职业团体即工会和雇主协会、劳动服务主体即为劳动关系运行提供服务的组织等。

政府究竟是否属于劳动法律关系的主体，分歧产生的原因主要是对于劳动关系的不同界定。如果将劳动关系只局限于企业劳动关系，劳动关系似乎就只有劳动者和用人单位，实际上，即使是在企业劳动关系中，也不仅只有劳动者和雇主，在规范的情况下，还应该有工会，这是集体劳动关系的主体，另外，政府也间接参与企业劳动关系，如劳动标准的监察、劳动争议的处理等。但企业劳动关系，特别是企业层面的劳动者个人与雇主之间的个别劳动关系，只是法律所调整的劳动关系的主体和基础的构成部分。《劳动法》所调整的劳动关系，还包括企业层面的集体劳动关系，即劳动者所组成的工会与雇主的关系；产业层面和社会层面的劳动关系，即工会组织与雇主组织主以及政府之间的三方关系；产业和社会层面的劳动关系，又被称为“产业关系”（industrial relations），又译为工业关系，是指以劳动力市场关系为基础，以企业劳动关系为基础构成，政府介入其中的劳资政三方构成的社会经济关系，这一关系通常又被称为社会劳动关系。所以，《劳动法》所调整的劳动关系是一个广义上的劳动关系，政府是这一法律所调整的关系中的直接构成。对此，国际劳工公约及相关文件中已经有明确的规定。考虑到《劳动法》所调整的劳动关系的多种类和多层在，又考虑到各方主体的代表性，笔者主张劳动法律关系构成的“三方说”，三方的构成为：劳方（包括劳动者与工会）、雇主方（包括雇主与雇主协会）和政府方。

所谓“政府”是劳动法律关系的主体，是一种简略的说法。准确的表述应该是政府劳动行政部门及劳资关系相关的政府部门是劳动法律关系的主体。在另一意义上，政府实际上是国家的代表，日本的劳动法学界的通说，是将这一主体称之为“劳动法上的国家”，《劳动法》作为社会法，其目的是以国家强制力协调实现的劳资自治，或者说，是通过公权利的实施来保障劳动者的私权利的实现。因此，国家或作为国家代表的政府便成为劳动法律关系中的不可或缺的主体。

但政府作为劳动法律关系的主体，是一种特殊主体。政府作为一种特殊的主体，主要表现在政府在与劳动者和雇主分别形成的法律关系中，其性质是不相同的。

在政府与劳动者的关系中，实际上是政府与特定的公民的关系。劳动者与国家的特定的关系，是以生存权的实现为基本要求的。劳权或称劳动者权益，正是基于劳动者的生存权的各种权利集合，而在市场经济当中，只有劳动者才存在着生存权的问题，或者说，劳动者权利或劳权的实质即是生存权。

保障劳动者的权利，即是保障生存权。这应是国家最基本的责任。以生存权为基本内容的劳权，是一种社会权。这一权利不同于自由权，即并非以排除国家干涉作为着眼点，而是一种要求国家采取以定措施的请求权。但社会权同时具有要求国家不作为的特点，即自由权的特点。如集体行动权最初即是自由权。因此，劳动者对于国家应该享有生存权保障的请求权，而且作为生存权的劳权，不单是对于国家的请求权，而且还具有能够排除他人侵害的私权的性质。因此，保障劳动者的权利，不仅是国家的社会责任，而且是国家的法律义务。这种关系首先是由宪法所规定的。但同时，这一关系更具体地表现在《劳动法》的规定中。而《劳动法》范围内的政府和劳动者的关系，即是宪法关系的具体化。

《劳动法》是依据宪法所制定的。在《劳动法》中，国家通过政府的劳动行政部门来履行国家在劳动法律关系中的义务，即保护劳动者的义务。在个别劳动关系中，主要是履行作为义务，具体为规定劳动标准、实行劳动监察、处置劳动争议，以保证劳动者个人权利的实现；在集体劳动关系中，即有不作为义务，即国家不得干涉劳动者集体行使团结权，但同时还负有作为的义务，即国家必须采取相应的措施以保障劳动者集体的团结权的实现。

如果说，政府在和劳动者的法律关系中是义务主体，那末，在和雇主的法律关系中，政府则是权利主体。这一权利的直接目的是规范雇主行为，以排除对劳动者的侵害。因为在市场经济条件下，企业雇主最有可能成为侵害劳动者权利的直接主体。企业和雇主必须要遵守国家的劳动标准并接受政府的劳动监察。这是企业的义务。政府作为权利主体，一是利用劳工标准立法来规定雇主在个别劳动关系中的义务，同时限制雇主的财产权监用，特别是解雇权的滥用；二是通过劳动行政来对于雇主遵守《劳动法》的情况实施劳动监察；三是通过建立和实施不当劳动行为制度，对于雇主侵害劳动者团结权的行为，给予权利人以行政救济和司法救济。以国家强力和保障劳工标准的实施，是劳动法中政府和雇主关系的最主要内容。政府和企业雇主的法律关系，实际上具有公法关系的性质和特征。

二、政府在劳动法律关系中的构成和界定

在市场经济条件下，政府作为劳动法律关系的构成主体，已经不是计划经济下作为企业劳动关系直接当事人的主体，而是宏观的和社会劳动关系的主体，即产业关系的主体。劳动关系中政府主体的具体当事人，主要是政府中主管或兼管劳动事务的有关行政部门及机构。在我国，这些部门及机构一般被简称为政府劳动部门。

但严格说来，在劳动法部门中的不同法律，如《劳动标准法》、《劳动就业法》、《劳动争议法》、《社会保险法》等所调整的不同的具体社会关系中，政府部门的具体当事人是不同的。对此，劳动法制健全的市场经济国家，法律对于政府部门的不同当事人都由具体的规定。如日本在劳动法内作为“国家”的这一主体的具体当事人有：在《劳动基准法》中，包括行政官厅、监督机关、劳动大臣、县知事、政府、内阁总理大臣等；在《雇佣保障法》中，包括劳动大臣、职业介绍机关和职业安定机关等；在《官公劳动法》中，包括政府、国务会、主务大臣、人事院、内阁、最高法院等。但由于我国尚未出台这些单行的劳动法律，所以对此也没有具体法律界定，而只能笼而统之称其为劳动行政部门。

而实际上，劳动法律关系中所涉及的政府，其外延要大于劳动行政部门，比较一下日本的劳动法律关系主体构成，就会清楚地看到这一点。作为政府劳动行政部门，除了直接负责劳动事务的政府部门外，还应该包括其他与劳动关系有关的部门，同时还应包括那些具有劳动行政职能的事业机构。根据国际劳工组织的规定：“‘劳动行政管理系统’一词覆盖负责和/或从事劳动行政管理的一切公共行政管理机构——不论是部级部门或公共机构，包括准国家性区域性或地方性的机构，或地方性的机构，或任何其他形式的分权行政管理机构”，我国的具有劳动行政职能的事业机构，也应归属于劳动行政管理系统，而不是与劳动行政部门并列的另一主体。

政府劳动部门作为劳动法律关系的主体，在计划经济和市场经济的不同体制中，其身份和作用是不同的。

在计划经济下，公有制企业特别是国营企业是城市经济的基本构成。在国有企业中，劳动关系的一方是工人，另一方实际上是国家，企业行政只不过是国家与工人之间的中介。正是由于这个缘故，公有制企业的职工被称为“国家职工”。政府的劳动部门作为用人单位的上级，实际上是以劳动关系一方的身份直接介入劳动关系，其作用在于直接运用行政手段调配劳动力、确定包括工资、休假、福利、劳动保护等具体劳动标准，并运用行政手段直接介入企业劳动关系。企业在劳动关系中作用只是具体执行政府劳动部门政策或指令。正是在这一意义上，计划经济时期的的劳动关系实际上是一种劳动行政关系。

在向市场经济转变中，随着劳动关系的市场化，政府劳动部门从企业具体的劳动关系中退了出来，由过去的直接介入转变为对于劳动关系宏观调控和居中调解，由过去的对于劳动关系的行政手段管理转变为主要运用立法、监察服务的手段进行管理。市场经济下政府劳动行政部门的基本职能为“综合管理全国劳动事业；统筹负责全国劳动力资源管理；工资总额宏观调控，劳动关系调节；劳动安全卫生监查；城镇社会保险管理等。

在宏观即社会劳动关系方面，政府劳动部门对于劳动关系的个人，主要表现为法律规范的间接监察和仲裁的直接矫正相结合。在一般的情况下，政府主要通过劳动关系的基准政策、合同管理来规范有关协商和谈判的行为，使之有法可依，并通过劳动监察检查监督有关劳动关系的法律法规的执行情况。这种宏观调控的方法，一是通过劳动行政和劳动监察，直接运用行政手段来调整劳动关系。二是通过政府、工会和雇主“三方协商“的机制来调整劳动关系。

政府主导的“三方协商”实施范围主要是在国家和地方的层面上。在这种协商当中，政府劳动部门是直接的参与者和召集人。这种协商的主要内容是有关劳动法律法规的草案制定；有关涉及劳动者或雇主利益社会政策，诸如社会保障和社会分配以及劳动力市场的宏观管理和配置；有关劳动标准诸如法定劳动时间和最低工资标准的确定，安全与卫生标准的制定等。在这一级的协商中，政府劳动部门居于一种主导的地位，这种主导的作用不仅表现在协商的组织和召集的程序上，而且还表现在议题的提出和协商结果的形成上。

在微观即企业和产业劳动关系方面，政府劳动部门对于劳动关系的介入，主要在两个方面：一是通过劳动行政部门对于劳动合同集体合同的制定和履行予以指导和管理，并通过劳动监察部门对于国家劳动标准的实施予以监督查处；二是对于劳动合同或集体合同签订或履行中发生的劳动争议，通过政府劳动行政部门主持的劳动争议仲裁委员会予以处理。

概括而言，在宏观方面政府劳动行政部门的主要作用是调控，在微观方面政府的主要作用是监察和调解。而这种调控和调解的直接目的，是通过公权介入的国家干预来保障劳权，以实现劳动关系的平衡和稳定。

就现实中我国政府劳动部门的主体身份来说，目前还处在一种体制性的转变之中。随着国企的改革，政府的劳动行政部门已经绝大多数的企业中退了出来，但如何以调控者和监察调解者的身份再介入劳动关系，则还刚刚是开始，还有许多问题需要研究解决。

三、关于政府干预和公权介入

政府对于劳动关系的介入，从法律的意义上，突出地体现了劳动关系法律调整的社会法的性质和方式，即劳动关系运行中的公权介入。

市场经济条件下的劳动关系，是以私权原则为基础构建的。劳动者和劳动力使用者在劳动力市场上，依照主体独立、意思一致和等价交换等市场交易的一般原则，自愿平等地结成具体的劳动关系。对于这种劳动关系的参加与否，完全是当事人的自由和权利。然而，由于劳动关系双方实际经济地位和社会地位的差别，以及个别劳动关系的人身性和依附性的特点，这种形式上的平等实际上掩饰着实质上的不平等，劳动者在具体的劳动关系中实际处于一种被支配的劣势和弱势的地位。这种以所有权私有为基础的契约自由原则，自18世纪在产业领域实行以来，造成了严重的贫富县殊和劳资对抗等社会现象。

为维护法律的公正与社会正义和社会稳定，国家为代表的公权于是介入劳动关系。这是劳动法产生和和存在的最本质的意义。公权作为公法上的权利可分为国家公权和人民公权两种，政府介入劳动关系所运用的主要是国家公权。国家公权包括下命权、强制权、形成权等行政权力，这些权力是通过立法权、司法权和行政权的行使而实现的。政府介入不平衡的矫正。这种介入的实质是以公法来限制私法，特别是限制私法中的核心权利——财产权。具体表现为对于私法的契约自由、财产绝对权、过失责任等原则的修正，这种修正以社会利益的保障为出发点，以劳工利益的直接维护为目的，与现代民法的发展趋势是一致的。

劳动法作为社会法，一个重要的特征即是在主体关系中，政府所代表的国家是一方不可缺少的主体。没有政府以社会和国家利益代表的身份介入，并以国家强力来贯彻公权的原则，传统私法的原则也无法得以修正，社会公正也就难以实现。这种干预的手段，首先是通过了立法来规定国家劳动标准及劳动关系处理规则，以作为劳动关系运行的准则；其次通过国家劳动行政管理系统，来监督检察劳动法律的实施状况；再次通过政府主持的劳动争议仲裁机构和国家司法机关，对于劳动争议案件进行裁决审判，以保证劳动法律的最终实现。

国家对于劳动关系的干预，贯穿于劳动关系运行的全过程。市场经济下的劳动关系具有劳资自治的性质。不论是个别劳动关系，还是集体劳动关系，都是以双方签订契约的方式来具体成立并以契约为规范。但这种自治是有限制的，是在国家劳动标准限定和国家劳动行政的监督下实施的。以劳动合同为契约形式而构成的个别劳动关系，必须以国家劳动标准作为最低标准，达不到这一标准的劳动合同，既使是合同双方自愿签订，也属无效合同。这即是劳动法中公法对于传统私法的契约的原则的修正。而公法对于集体合同的介入，主要是对于雇主不当劳动行为的限定和救济。如果是在财产绝对和契约自由的私权原则下，雇主对于参加工会的工人的解雇及不利益对待，或对于工会集体谈判要约的拒绝等行为，应该是雇主的权利而无可厚非。但在劳动法的原则下，由于这种行为是雇主依靠其优势的经济地位而进行的对于劳动者和工会的不利行为，是一种明显的不公正。对此，劳动法将其规定为不当劳动行为，并要求通过政府行政权力或国家司法权力的救济而予以纠正。

政府作为劳动法律关系的主体之一，并不直接代表或融入劳动关系的一方，而是居于劳动者和雇主双方之上，以“裁决者”和“公证者”的身份，来代表社会公正和社会利益。但这种公正是以保护劳动者为宗旨的劳动法为基本依据。政府对于劳动关系的协调，并非“不偏不倚”，而恰恰是要限制一部分人的权利，并强化一部分人的权利，这即是追求法律的“实质的平等”。政府作为劳动法律关系的特殊主体，其公正的作用正是通过保障劳动者行使权利、监督雇主履行义务来实现的。正是在这意义上，政府在劳动法律关系中，对劳动者讲是一种义务主体，对雇主讲是一种权利主体。但在向市场经济的过渡中，一些政府部门为了追求经济效益，不惜以牺牲劳工利益的做法来鼓励和扶植雇主和企业。有些地方甚至出现“官商勾结”或“官商合流”的对付工人的不正常现象。对于这种严重违法的现象，不仅要在问题发生后依法处理，而且要在事先加以警惕和克服。

我国政府的劳动行政部门，目前已经初步完成了由计划经济向市场经济的身份的和职能的转变。政府部门作为国家公权利的代表，通过劳动立法、执法和司法，为在协调和规范劳动关系，建立和完善市场经济的劳动关系运行规则方面，发挥了积极的作用。但也有论者认为，政府对于劳动力市场的介入只能是在“雇主的短期行为”和“合同的执行方面”，否则，就是“过渡干预”。

且不说该论者关于政府干预的范围限制是否附合市场经济下劳动立法的一般要求，但该文将防止中国政府过渡干预作为劳工立法和劳工政策的侧重点，显然是和中国的实际情况不相符合的。笔者以为，政府干预的程度是需加强，还是减弱，需要根据该国劳动关系的实际状况确定。在西方市场经济国家，由于雇主和工会的组织比较成熟，劳资关系一般也已经形成了比较规范的制度或惯例，这就使得政府的作用在逐步减弱，比如在德国，近几年来是在逐步废除一批劳动法规，而提倡由劳资双方的自由约定，政府不予干部。但在我国，由于市场化的劳资关系尚在初创时期，劳资双方的发育和组织程度，都还不能适应市场经济的需要，所以，现阶段政府在劳动关系的协调和劳动标准的制定，也包括微观的劳动监察和争议处理，其作用都不是要削弱，而是要加强。